Pas de libérte réelle sans sécurité collective, Colette Bec

Pas de libérte réelle sans sécurité collective, Colette Bec

A la fin du XIX° siècle, la crise économique majeure et celle de la philosophie libérale qui lui est associée impose le constat de son échec patent à auto-organiser la société par le seul marché. Par la même, il confère au Politique la légitimité pour investir la question sociale et construire réellement la justice sociale. C’est alors qu’en France le Solidarisme se développe, de la troisième République jusqu’à la Libération, comme la doctrine politique majeure. L’Etat est alors doté de l’objectif de transformer la société en établissant une protection libératrice des individus i.e. assurer le développement de leur autonomie par des liens indispensables de solidarité réciproque.
La Sécurité sociale en est l’une des institutions capitales permettant à l’ambition républicaine et démocratique de franchir le cadre déclamatoire des Constitution et Déclaration des Droits pour se traduire concrètement dans l’organisation économique et sociale. Toutefois, si depuis quelques années les débats sur la réforme de cette institution s’organisent sur son sauvetage par des seuls ajustements techniques et budgétaires ainsi que des nécessaires modérations de ses services, son histoire et son évolution témoignent d’une faille importante : celle de ne pas avoir été fixée comme institution démocratique et collective, dénaturée qu’elle fut par les intérêts catégoriels et les tenants de la philosophie libérale.
Le parcours d’avant la Sécurité sociale
1879 et la grave dépression économique marque un démenti à la promesse libérale. Elle subit son incapacité intellectuelle et politique à empêcher le paupérisme et la dilution sociale. Parallèlement, en France comme au sein de réseaux internationaux, une effervescence réformatrice grandit pour finalement poser le politique comme un acteur capable de refaire société à travers la construction du droit social. Une position qui sera d’ailleurs rejointe par certains libéraux – comme Albert Pasquier – et des industriels victimes des trusts et du désinvestissement des banques.
La doctrine républicaine, en tant qu’elle met en place les conditions de la réalisation des principes de liberté inspirés de la Révolution, pose un projet politiquement fondateur et socialement novateur. Dans un objectif de justice sociale, il s’agit de construire un mode d’appartenance à la société où l’individu puisse trouver sa place tout en respectant la contrainte collective dont dépend sa propre liberté. En somme, organiser la coexistence des libertés par une action égalisatrice des conditions initiales permettant de doter les citoyens des capacités de liberté. Outre l’École comme facteur de prise de conscience et d’émancipation, la République va donc engager progressivement une justice active de répartition permettant de sécuriser la situation des salariés.
De l’assistance…
En actant le caractère indispensable du travail comme source de revenu et donc d’intégration sociale, les lois d’assistance confèrent d’abord aux salariés une correction des inégalités induites par l’organisation du marché ou les conditions de travail et traduisent le pari de la réciprocité entre l’individu et le collectif. Réciprocité future pour l’enfant orphelin (1904) ou le salarié malade (1893) à qui la République confère les capacités de s’élever et de se soigner malgré sa situation, lui permettant plus tard de pouvoir contribuer à nouveau et en retour. Réciprocité passée au vieillard (1905) à qui la collectivité salue son engagement, sa participation à la production de la richesse nationale en lui octroyant les moyens de vie, de subsistance, une pension.  Toutefois, face au refus du patronat et des ouvriers de se voir prélever une part de leur – faible – revenu, l’État intervient sans obliger la cotisation jusqu’au risque de déséquilibrer son budget dans une période de montée de l’industrialisme et de la croissance de la pauvreté.
… en passant par l’assurance…
L’assurance et la mutualité se développent dans un second temps pour appuyer la sécurité de la protection salariale dans la liberté de choix et d’adhésion. D’abord peu soutenue par l’Etat, celui-ci encourage en 1898 une diversification des mutuelles mais qui auront cependant une couverture limitée au salarié et non à sa famille mais non au demandeur d’emploi et ce, avec des prestations relativement faibles. Ici, la dynamique rencontre l’hostilité des représentants ouvriers qui dénoncent l’emprise des notables locaux sur la gestion des organismes, ses scandales de gestion et les relations de dépendance qu’ils créent entre le patron et le salarié.
… jusqu’au principe d’obligation
La troisième étape de cette progressive gestation législative vers la protection des travailleurs correspond à l’instauration du principe d’obligation en matière de protection sociale qui construit un nouveau départ dans le rapport démocratie/économie. En effet, dans le contexte de l’après première guerre mondiale, l’intervention de l’Etat est légitimée notamment par sa fonction militaire mais aussi par la nécessité de son implication au service de la population (maladie et indemnités blessés de guerre).
L’obligation assure dès lors la mise en place d’une protection égalitaire et redistributrice pour l’ensemble de la population ; la gestion non dévoyée par l’autorité publique participe à sa reconnaissance par le monde ouvrier. C’est ainsi que sont instaurées les retraites ouvrières et paysannes (1910), l’assurance sociale (1928) ou l’allocation familiale (1932) qui universalisent les droits politiques à travers l’action pratique dans le champ socioéconomique. Pour assurer la mise en place des moyens humains, financiers et institutionnels et leur évolution, le rôle de l’administration fut indispensable. Plus particulièrement, Henri Monod qui fut directeur de l’Assistance Publique et Georges Cohen-Salvador pour l’assurance sociale, surent tous deux construire les coalitions scientifiques, techniques et politiques pour construire des projets crédibles.

1945, vers un nouveau cours démocratique…
Au sortir de la seconde guerre mondiale, les pays européens s’engagent chacun dans la construction d’un contrat social et démocratique réaffirmé où, dans un esprit de consensus national, la Sécurité sociale en devient une institution-piller. Cet instant est celui de la victoire de l’idée socialiste ; l’idée que l’égalité dans la protection des besoins humains découle de l’égalité politique et citoyenne ; l’idée que l’impératif social s’impose comme finalité du pouvoir politique. Inscrit dans une dynamique internationale (avec la Charte de l’Atlantique en 1941 et celle l’OIT à Philadelphie en 1944), hérité de l’esprit de la Résistance et en réaction aux dérives tant libérales que communistes, c’est le socialisme réformiste de Blum et Hauriou qui pose la double nécessité de promouvoir et l’individu, et l’organisation collective. C’est d’ailleurs ce principe que consacre le Préambule la Constitution de 1946 en fixant en plus de la forme de l’Etat, ces orientations économiques et sociales constitutives de notre contrat social.
… rapidement remis en cause
1945 marque la naissance de la Sécurité sociale qui s’inscrit dans l’évolution des débats et des postures précédentes et se développe progressivement. Pierre Laroque, le Beveridge français, en est l’architecte principal. Fort d’une culture politique et administrative solide en matière de protection sociale, il dote la Sécurité sociale du principe d’obligation d’adhésion garantissant l’universalisme de la protection et lui assigne le double objectif de réduction de l’inégalité des risques entre les groupes sociaux et professionnels et d’implication citoyenne d’autre part, la solidarité pratiquée, en en conférant la gestion aux bénéficiaires.
Mais dès le début, les oppositions s’imposent et rognent l’ambition collective. La CFTC, le patronat, les mutuelles, le parti libéral MRP, obtiennent contre une solidarisation de tous les dispositifs et en raisons d’intérêts économiques et culturels, l’autonomie des CAF et de certaines mutuelles, le maintien des régimes spéciaux, le plafonnement de la cotisation des cadres. C’est ainsi que devant l’Etat politique s’imposent des Etats professionnels, une solidarité professionnelle plutôt que nationale qui se caractérisent par la complexité et l’opacité de dispositifs et de bricolages qui créent, dès cette époque, des limites à la justice redistributive voire même, de nouvelles inégalités.

Vers une logique gestionnaire
A la défaveur du projet de Pierre Laroque d’instaurer une gestion de la Sécurité sociale par les citoyens, se construit une illusion de démocratie sociale. C’est en effet les partenaires sociaux, représentant le patronat et les salariés par les syndicats, qui en ont la charge. Mais avec une répartition du pouvoir à 50/50 entre les deux et la diversité – rivalité et divisions – des courants syndicaux, c’est bien le patronat qui possède un pouvoir objectivement supérieur.
Initiée dès 1947 dans un contexte de guerre froide s’instituant et amplifiée à partir des années 60’, 70’, avec le renouveau du néolibéralisme et l’internationalisation de l’économie, s’installe la critique de l’Etat social. Et à cette lecture économiciste, qui subordonne la question sociale à la l’impératif économique, s’adjoint la critique libertaire de la tutelle étouffante de l’Etat sur la société, participant toutes deux à un processus global de désarticulation du social, du politique et de l’économique et inscrivant l’institution de protection sociale dans une logique strictement gestionnaire.
Paradoxalement, c’est aussi le refus de penser la politique de protection sociale – pourtant adossée sur les cotisations salariales – avec une politique de revenus, donc de production, donc économique qui aurait permis dans ce cadre de penser l’articulation entre les exigences sociales et les moyens économiques pour y répondre.
Progressivement donc et plus particulièrement avec Pompidou par exemple qui négocia en 1967 directement avec le CNPF pour légiférer par ordonnance – à l’encontre donc de la démocratie sociale, s’imposent la distinction des risques plutôt que leur unicité (notamment avec la création de l’ASSEDIC et la sortie du risque chômage du champ de la sécurité sociale) ; le paritarisme déficient contre le cadre législatif ; la séparation des publics par l’assistance d’Etat envers les plus démunis et le renforcement des mutuelles – complémentaires – pour les salariés aisés. Dès lors, l’orientation gestionnaire se traduit par des stratégies d’économies et de réductions des dépenses qui vont se succéder comme avec le plan Durafour de 1975.

Dérives de la protection et pauvreté
Plus avant, si le projet originel de la Sécurité sociale s’est construit de manière plus extensive que l’assurance et que l’assistance en souhaitant confondre les deux, il a souffert du maintien des clivages institutionnels, de l’opposition historique des cadres, du patronat, des professions indépendantes qui ont souhaité éviter le principe du droit social et de la redistribution interprofessionnelle. Dès lors, c’est un nouveau paradigme qui revient et s’impose : celui d’une dualisation plus forte entre les logiques assurantielle et assistantielle, au bénéfice de la première.

Avec les années 90’, alors que le concept de «risque social» – c’est-à-dire un risque que l’individu seul ne peut empêcher et prévenir, réapparait dans le champ académique, il se traduit dans l’espace politique par la promotion d’une société assurantielle qui enjoint l’Etat à repenser, à limiter sa place et son intervention afin de responsabiliser l’individu. C’est ainsi qu’en abandonnant progressivement la lutte contre les inégalités, réapparaissent les dispositifs dits d’équité par un ciblage et une réduction supposément incitatrice des aides sociales envers les personnes les plus vulnérables.
Malgré l’inefficacité historiquement constatée de cette orientation, cette politique de cohésion sociale minimale plutôt qu’une dynamique globale de solidarité entraine la création de nouvelles inégalités exacerbées pour des personnes stigmatisées, entrant dans des processus d’exclusion durable et nécessitant paradoxalement une intervention accrue de l’Etat à travers une multiplication toujours plus confuse des dispositifs spécifiques qu’ils soient nationaux, ou départementalisés et dont les analyses et les évaluations, au vue de la croissance de la pauvreté et des inégalités sociales en même temps que celle des dépenses affectées, témoignent d’un échec profond.
Pendant cette même période, pour palier aux besoins en augmentation et tenter de maintenir un équilibre budgétaire précaire, on assiste à une série de restrictions de la protection. Ainsi et entre autres éléments, concernant le calcul de la retraite, la réforme Balladur augmente le nombre d’anuités nécessaires et accroit le nombre d’années servant de référence au calcul de la pension, permettant mécaniquement d’en diminuer le montant, le taux de remplacement. En matière de santé, l’encadrement des budgets hospitaliers, l’introduction du ticket modérateur, la réduction des droits accentue une dynamique de sauvetage sur la qualité et l’effectivité de l’accès aux soins. Ou bien encore en matière de chômage où le nombre de demandeurs d’emplois indemnisés baisse progressivement.

Le droit social est un Droit de l’Homme
L’ambition initiale de la Sécurité sociale était de se construire comme l’institution majeure permettant aux individus de s’affranchir des déterminismes s’imposant à eux. Elle projetait d’articuler le principe de la sécurité sociale et professionnelle avec celui de la liberté. La première étant une condition de réalisation effective de la seconde.
Contrairement à un socialisme d’Etat et contre la perspective libérale délétère, la doctrine solidariste à la base de cette ambition a posé cette complémentarité comme une condition indispensable pour créer une société des individus ayant la capacité de leur autonomie en construisant et en participant collectivement à des mécanismes de solidarité.
Mais après le consensus de l’après-guerre, s’est développée sa remise en cause et l’accord sur la finalité de l’institution s’est délité. Avec l’épuisement de la machinerie réformatrice, c’est à la fois le projet de gestion démocratique qui est remplacée par une gestion techn(ocrat)ique mais également l’idée même de solidarité telle qu’elle a été pensée qui se défait pour ne devenir qu’une assistance minimale fragilisant de plus en plus l’individu.
En renonçant à sa fonction de régulation collective et protectrice des citoyens dans la société, l’Etat s’est progressivement transformé en promoteur des Droits de l’Homme, mais se faisant plutôt fournisseurs de droits individuels multiples. Dissociés alors des droits sociaux et collectifs, ils se sont alors dégradés en principes abstraits inopérants. Un constat qui appelle, pour retrouver les principes de la République démocratique et sociale, à réinvestir les questions de protection par la solidarité délibérée et éduquée.
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Note de lecture issue de « La bibliothèque pour la République »

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